对新能源汽车补贴政策应进行公平竞争审查

一、现行新能源汽车补贴政策违反反垄断法

 

为了防止各地在新能源汽车推广过程中出现地区封锁，《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求各地区要严格执行全国统一的新能源汽车和充电设施国家标准和行业标准，不得自行制定、出台地方性的新能源汽车和充电设施标准。

 

尽管《指导意见》明确规定不得在新能源汽车推广中出现地区封锁，但由于实行的是中央和地方财政共同补贴的机制，该机制不可避免地对地方政府行为产生三方面影响：各地都有强烈愿望使本地企业争到中央财政投入的新能源汽车补贴；地方政府会尽一切可能使自己配套投入的财政资金“肥水不流外人田”；地方政府总会想方设法争取财政补贴资金，使其在本地“开花结果”，以加快本地新能源汽车企业发展。在这三方面利益驱使下，尽管《指导意见》对地方政府可能的干预行为“约法三章”，但仍然无法阻止地方政府对补贴资金的使用进行或明或暗的干预。结果，在地方政府的干预下，全国“一盘棋”的新能源汽车推广政策被“肢解”。统一开放、有序竞争的新能源汽车市场实际成为各地“各自为战”、“低端重复建设”的市场。

 

2013年9月，财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委四部委联合发布的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中要求，示范城市或区域须满足以下条件：推广应用的车辆中外地品牌数量不得低于30％，不得设置或变相设置障碍限制采购外地品牌车辆。其实这种规定等于是承认了地方可以推广应用当地品牌车辆，但只要比例不高于70％即可。

由于存在不当的补贴机制，地方政府必然会对新能源汽车推广应用实施干预，干预的结果必然会阻碍外地商品进入或者本地商品运出，必然会影响新能源汽车及相关要素资源在全国各地之间自由流通。反垄断法第三十三条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，妨碍商品在地区之间的自由流通。现行的对新能源汽车补贴机制导致地方政府违反反垄断法。

 

二、现行政策诱使骗补行为频发

 

现有的新能源汽车补贴政策有三个显著特点：新能源生产企业垫付补贴资金；中央财政补贴，地方财政配套补贴，地方政府组织实施；补贴数额高。这些特点决定了必然会发生骗补现象。补贴资金直接付给新能源汽车生产企业，使企业有了骗取补贴资金的可乘之机。地方政府从本地利益出发，为了获得中央财政补贴资金和使本地补贴资金不外流，有偏袒当地企业的动机和纵容当地企业骗补的可能。补贴金额越高，生产标准不达标企业造假动机越强，越有可能采取造假行为。地方政府偏袒当地企业的动机越强，纵容骗补等行为发生的可能越大。新能源汽车生产企业垫付补助资金、中央财政和地方财政共同补助，补助金额过高，这三种补贴机制中的任何一种在发达国家都不常见，而在中国却呈现了三种机制叠加，在这种情况下，骗补行为不发生根本不可能。

 

 

三、现行政策削弱了中国新能源汽车产业竞争力

 

现行的补贴政策不利于中国新能源汽车产业研发创新和提高国际竞争力。理由有四：一是，在创新主攻方向不明确的情况下，财政补贴越多，结果越有可能事与愿违。决定新能源汽车产业发展及未来竞争力的关键是充电电池，充电电池的续航里程、体积、重量和充电时间决定了新能源汽车的竞争力。按现行政策，新能源汽车的电池很大，能够增加续航里程，就可以得到财政补贴，但这可能并不符合未来的产业发展方向。新能源汽车充电电池技术如果没有突破，在其他方面进行技术创新很有可能是在做无用功。电池的续航里程、体积、重量和充电时间决定了车型等技术的研发方向。在非关键领域投入的精力与资源越多，关键领域的技术创新可能被甩的越远，最终失败的概率可能越高。

 

二是，补贴使中国新能源汽车市场出现了逆向选择行为。现有的财政补贴额度过大，每个新能源汽车企业都想拿到“巨额补贴资金”。为此目的，企业改由按补贴的标准组织生产，由自身所擅长的生产转为不擅长的生产，可能因此将由符合产业核心技术发展方向的研发创新转为按现有的补贴所要求的技术标准进行研发。

 

三是，财政补贴使得新能源汽车产业市场集中度下降，产能过剩风险增加。高额的不当补贴导致全国各地的汽车企业争上新能源汽车项目，各汽车制造企业不断扩张新能源汽车产能，在核心技术没有取得突破的情况下，盲目争相投资和大规模重复建设，最终结果就是产能过剩。

 

四是，市场公平竞争机制失灵。不按市场经济规律及规则行事，技术水平较低的新能源汽车企业在倾斜性支持及保护政策下大行其道，较为先进的优质新能源汽车企业因地方保护和市场分割得不到应有的应用及推广，应有的市场份额被劣质企业抢走。在高额补贴下，一些企业即使达不到有效的经济规模，依然可以组织生产，很多企业领取的补贴远高于新能源汽车的全部生产成本，仅靠领补贴就可获利颇丰。一些劣质的新能源汽车企业为了获得更多的财政补贴，将新能源汽车的价格定得过高。新能源汽车市场价格信号失真，公平竞争机制被破坏，产业创新发展的根基被蚕食。中国新能源汽车产业的国际竞争力堪忧。

 

四、应加快对现行补贴政策进行公平竞争审查

 

在发达国家，产业政策不能违反反垄断法，产业政策在制定与实施前必须经过公平竞争审查。在我国，长期以来因缺少这道必要的程序，以形式多样的补贴为主要特征的产业政策盛行，不仅没有提高中国产业的国际竞争力，还因破坏了市场的公平竞争机制，最终削弱了产业的国际竞争力，很多产业出现了较为严重的产能过剩，甚至光伏等战略性新兴产业也未能例外。

 

2016年6月，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，今后出台的产业政策、规制政策及其他经济政策都需经过公平竞争审查，已出台的有悖公平竞争的政策也必须及时清理，该文件对中国深化市场经济改革和完善市场经济体制具有里程碑意义。

 

各地在具体执行新能源汽车补贴政策时，仍然存在大量的排除或限制竞争的行为，如以备案为名设立地方小目录，地方公共交通体系采购本地新能源汽车等等，这些行为违反了反垄断法，违反了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》所规定的商品和要素自由流动标准。因此，应加快对中国新能源汽车等补贴政策进行公平竞争审查。