新能源汽车补贴调整 打通产业发展“任督二脉”

近来，北京、上海、深圳、厦门等30多个城市相继出台新能源汽车充电基础设施建设的政府补贴政策。与此形成鲜明对比的是，根据《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》要求，各地新能源汽车车辆购置补贴正逐步退坡。以上海为例，2017年6月修订后的鼓励购买和使用新能源汽车的地方补贴政策规定，续航里程大于150公里小于250公里的纯电动汽车，只能获得1.8万元地方补贴，比2016年少了1.2万元，地方补贴额度下降四成。

新能源汽车补贴转向正当其时

新能源汽车产业的政府补贴重点从车辆购置转向充电基础设施建设，可谓正当其时。加快培育和发展新能源汽车产业，是我国应对能源和环境挑战、推动传统汽车产业转型升级的紧迫任务，也是我国抢占未来产业竞争制高点、促进经济增长新旧动能转换的战略举措。2016年，我国新能源汽车产量达51.7万辆，连续两年产销量位居世界第一。累计推广量已超过100万辆，占全球新能源汽车市场保有量的50%以上。在新能源汽车产业的市场导入阶段，财政补贴特别是车辆购置补贴政策，在市场培育方面产生了积极效果。但是在普惠性补贴政策下，部分新能源汽车企业患上了政策依赖症，缺乏技术研发和产品升级的动力和压力，行业低水平盲目扩张的苗头初现，甚至有少数企业通过各种手段骗取财政补贴。

在此背景下，我国新能源汽车产业补贴政策需要做出相应调整。一方面，我国新能源汽车产业规模已经全球领先，规模经济效应逐步显现。此时，政府可通过提高行业准入标准和补贴关键技术研发等手段，提升供给质量，增强产业国际竞争力。另一方面，还可以通过增强消费者使用的便利性等手段，在提高消费者福利水平的基础上，激活潜在的新能源汽车需求。

加快建设充电设施就是提高新能源汽车使用便利性的重要举措。据中国充电联盟(EVCIPA)统计，截至2017年6月，联盟内成员单位总计上报公共充电桩为171609个，专用充电桩133304个。不考虑充电桩类别，全国新能源汽车的车桩比约为4:1。这远高于《电动汽车充电基础设施发展指南(2015-2020)》提出的约1:1的车桩比(500万辆车/480万个充电桩)。由此可见，新能源汽车充电基础设施不但没有实现“适度超前”的发展目标，反而严重滞后于新能源汽车市场保有量的增长。

作为新能源汽车产业生态圈的重要组成部分，充电基础设施在发展初期也需要政府给予一定补贴。这主要是因为，作为新能源汽车的配套设施，车用动力电池及充电等关键技术还处在快速发展的初期阶段，充电基础设施投资者面临很高的技术风险。单纯由市场机制来调节，在动力电池及充电等关键技术没有成熟之前，投资者通常都是持观望态度。而新能源汽车产业规模的扩张及关键技术的成熟，在很大程度上又依赖于充电基础设施网络的完善程度。所以，通过政府补贴来适当降低充电基础设施投资运营商的风险，是打通新能源汽车产业发展“任督二脉”的大招。

有利于产业优化，减少对政策的依赖

补贴政策转向更大的影响，在于它使得新能源产业发展由此进入市场和政策“双轮驱动”阶段。此前数年，我国新能源汽车市场规模的扩张高度依赖政府补贴。车辆购置补贴政策力度及监管一旦发生变化，就会对新能源汽车市场销量产生重要影响。例如，为了规范新能源汽车推广应用补助资金管理使用和打击各类骗补、寻租行为，财政部于2016年2-3月组织全国35个专员办检查了北京、上海、江苏等25个省市新能源汽车推广应用补助资金的使用情况。受此影响，国内新能源汽车销量的同比增速由2016年1月的244%，大幅下跌至2016年2月的132%、3月的62%(数据来源于万得资讯)。可喜的是，在相关主管部门发布新能源汽车推广骗补清查情况通报后，特别是2016年12月《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》发布后，国内新能源汽车市场进入理性增长的新阶段。2017年1-7月，新能源汽车产销分别完成27.2万辆和25.1万辆，同比分别增长26.2%和21.5%。

补贴政策转向后，我国新能源产业的产业组织明显优化。从2017年前七个月的数据看，车辆购置补贴退坡后，技术领先的新能源汽车企业的市场占有率大幅提升。以纯电动乗用车为例，2017年1-7月，在中国新能源汽车专利申请量排名中进入前10位的两家国内企业的市场占有率达18%，比2015年和2016年同期分别提高了11个百分点、12个百分点。新能源汽车产业作为专利密集型高技术产业，市场份额开始向专利申请量排名靠前的企业集中，这是产业组织结构优化的重要表现。可以预期，随着进入新能源汽车补贴目录的技术门槛逐步提高，市场机制会在新能源产业发展中发挥更重要的作用。

当然，转向后的新能源产业补贴政策，也需要根据实践中发现的问题不断优化调整。从已经出台的支持充电基础设施建设的地方补贴政策看，绝大部分城市都提出，由财政部门按照设施总投资、主要设备投资额、设施功率进行补贴，或给与定额补贴，也有小部分城市提到了鼓励社会资本采用 PPP 等方式参与充电基础设施建设。实际上，在充电基础设施建设运营过程中，土地、道路、电力等多个领域的协调，对于投资运营商来说是很大的挑战。如何通过PPP等方式让政府相关机构积极作为，主动协助充电设施投资运营主体协调好建设中多方利益关系，进而加快新能源配套基础设施建设进度，是今后的一项重点工作。

另外，如何采用合理的制度安排筹集地方补贴资金，也是一个值得关注的问题。据估算，到2020年建成480万个充电桩需要投资近千亿元。按地方现行补贴政策，需要补贴200多亿元，这对于部分城市可能是一项不小的开支。为确保未来一段时间内充电基础设施建设进度，不受地方财政补贴政策频繁变动的影响，各地方需未雨绸缪，尽早建立地方补贴资金的可持续保障机制。

作者李鹏飞(中国社会科学院工业经济研究所研究员)

【专家简介】李鹏飞，中国社会科学院工业经济研究所研究员。主要研究领域为产业经济，研究方向涵盖新产业及新技术应用。